Thumb_very_big_027

Основу правового регулирования составляет нормативный аспект - разработка и юридическое закрепление норм поведения людей и ведения определенных общественно значимых дел. Обычно в норме (правиле) поведения, установленной или санкционированной государственной властью, различают три основных элемента. Гипотеза – часть нормы, которая указывает условия, обстоятельства, отношения жизни, в которых она действует. Диспозиция – часть нормы, раскрывающая содержание, смысл самого правила поведения, т.е. юридические права и обязанности, возникающие у субъекта поступка или действия. Санкция - часть нормы, характеризующая меры, которые могут быть предприняты государственной властью в случае несоблюдения (нарушения) диспозиции и гипотезы соответствующей нормы.

Нормотворчество обязано содержать в себе аспект реального претворения действия нормы в жизни. Практический аспект правового регулирования - самый сложный, ибо только его наличие свидетельствует о самом факте правового регулирования. Последнее наступает не тогда, когда приняты те или иные нормы (правила) поведения, а когда этими нормами действительно руководствуются в жизни и в соответствии с их смыслом осуществляются поступки и действия.

Учитывая вышеизложенное можно дать определение понятию правового регулирования. Так, правовое регулирование – это деятельность государства (уполномоченных их органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей, обязательных в исполнении, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата.[1] Это требование государства – властной силы общества, и необходимы они для упорядочения общественной жизнедеятельности. Предназначением правового регулирования государственного управления является упорядочение целеполагания, функций, организационных структур и управленческой деятельности государственных органов.

Государственное управление есть властное управляющее воздействие, опирающееся на государство – организованную силу общества. Любые пробелы в правовом регулировании государственного управления снижают уровень управления, ведут к злоупотреблению и произволу.

Правовое регулирование государственного управления состоит из множества разнообразных правовых нормативных актов. Многообразие усиливается и тем, что в правовом регулировании применяются разные решения одних и тех же проблем. В одних случаях правовой статус государственных органов и органов местного самоуправления устанавливается при их создании (образовании). Это способствует более-менее полному описанию соответствующих вопросов. В других случаях при возникновении необходимости вносятся изменения в правовой статус существующих органов. В третьих случаях имеет место установление порядка ведения определенного вопроса и возложение его на соответствующий орган.

В целом структура правового регулирования государственного и муниципального управления включает в себя:
- законодательное регулирование, в котором определяются наиболее типичные элементы государственного управления, причем на федеральном уровне, - общие начала, основные принципы, подходы, методологические основы, конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов Федерации;
- внутриподсистемное нормативное регулировании управленческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти общей и специальной компетенции;
- самоуправленческое регулирование в рамках небольших территорий, где можно непосредственно выразить волю населения;
- правоохранительное регулирование управленческих процессов, идущие по линии контрольных и правоохранительных органов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты в государственном управлении.



В правовом регулировании важная роль отводится как нормам материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и нормам процессуальным, раскрывающим порядок, процедуры, стадии и формы применения данных элементов управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное, полное и эффективное проявление в жизни. Это – регламенты функционирования государственных органов и органов местного самоуправления, правила и стандарты управленческой деятельности, различные социальные и информационные технологии управления и т.д. Правовое регулирование процесса государственного управления предполагает четкое и продуманное различение типичного и уникального, необходимого и желаемого, обязательного и допустимого.

Процесс правового регулирования государственного управления должен быть системно организован. При его осуществлении необходимо добиваться возможной взаимосвязи:
- по времени издания правовых актов, определяющих правовой статус подсистем государственного управления;
- по содержанию самих правовых норм, регулирующих однотипные или близкие управленческие явления, процессы и отношения;
- по органам, которые составляют территориальные, отраслевые, функциональные и иные подсистемы государственного управления;
- по юридической силе правовых актов, относящихся к одному уровню организационной структуры государственного управления.



Налоговым процедурам как разновидности правовых процедур присущи признаки правовых процедур,[2] среди которых можно выделить следующие: правовые процедуры состоят из последовательно сменяющих друг друга действий; целенаправленность на достижение определенного правового результата; деятельность, осуществляемая в рамках процедуры, внутренне структурирована; иерархичность построения правовых процедур; урегулированность положений процедур нормами права; закрепление процедур в нормативных правовых актах; одним из участников правоотношений, в рамках которых осуществляются соответствующие правовые процедуры, выступает, как правило, субъект, наделенный властными полномочиями по отношению к неподчиненным ему субъектам; правовые процедуры призваны устанавливать императивность поведения; охрана от нарушений положений правовых процедур обеспечивается правовыми санкциями.

В Российской Федерации первым "шагом" на пути становления системы правового регулирования налоговых процедур стало вступление в силу первой части Налогового кодекса Российской Федерации (далее НК РФ), в которой предприняты попытки закрепления отдельных положений налогово-правовых процедур. Рассмотренные признаки правовых процедур в области налогово-правовых отношений приобретают особое содержание, обусловленное особенностями данной сферы.

Так, специфику признака правовых процедур как законодательное закрепление налоговых процедур применительно к налоговым отношениям можно выразить следующим образом: налоговые процедуры, являясь по своей сути публично-правовыми, отличаются от последних наличием специфики, связанной с тем, что взимание налогов всегда связано с "отчуждением" собственности, что, следовательно, ведет к ограничению прав собственника в пользу публичных интересов. Необходимо еще раз подчеркнуть, что данные ограничения должны основываться на положениях законодательно закрепленных процедур, не допускающих произвольного, незаконного ограничения прав налогоплательщиков.

Исходя из этого, взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, а выступает в качестве законного изъятия части имущества, вытекающего из конституционной публично-правовой обязанности налогоплательщика не только перед государством, но и перед обществом, в лице каждого индивидуума. Однако важно подчеркнуть, что взыскание налога не расценивается в качестве произвольного лишения собственности лишь при условии его осуществления в надлежащем установленном и законодательно закрепленном порядке в форме соответствующих налоговых процедур.

По отношению к налоговым процедурам применимо рассмотрение вопроса "внутренней" и "внешней" динамики, однако с учетом специфики сферы налогово-правового регулирования. Применительно к налоговым процедурам сущность данного вопроса приобретает особую актуальность в силу постоянного изменения положений налогового законодательства, которое отчасти можно объяснить тем, что российское налоговое право переживает на данный момент период становления и развития, налицо отсутствие стабильности системы налогового законодательства.

Вместе с тем в силу значимости налогово-правовых отношений для интересов государства, а также крайней важности их направленности в сторону защиты прав личности необходимо достижение не столько стабильности законодательной базы, регулирующей данные отношения, сколько приверженности в теории и на практике основополагающим базовым принципам, на которых основываются налогово-правовые процедуры. Однако это не исключает возможности внесения изменений в акты налогового законодательства, но данные изменения должны быть необходимыми, обусловленными, проходить в рамках надлежащей правовой формы, не противоречить фундаментальным правовым принципам.

Относительно цели налоговых процедур в данной связи необходимо отметить, что основополагающей целью налоговых процедур выступает юридическая защита прав налогоплательщиков путем законодательного закрепления процедур, регламентирующих их отношения с соответствующими органами публичной власти (налоговыми органами) для недопущения злоупотребления последними предоставленными им полномочиями.

Ввиду того, что налогоплательщик и государство (в лице уполномоченных органов) находятся в юридически неравном положении, отношения между ними строятся по принципу "власти и подчинения", наличие четко зафиксированного порядка реализации налогово-правовых отношений призвано стать гарантией не только исполнения гражданами своих обязанностей, но и соблюдения (не нарушения) прав человека и гражданина.

Налоговое правоотношение является одной из центральных категорий налогового права, отражающей его своеобразие и место в правовой системе Российской Федерации. Исследованию данной юридической категории и явления посвящены работы Д.В. Винницкого, [3] В.А. Яговкиной [4] и других авторов.

Центральной категорией налогового права является экономическая категория "налог", которая воплощается в распределительных общественных отношениях, в конкретной системе налогообложения. Статья 2 НК РФ устанавливает следующие группы налоговых правоотношений:
1) отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации;
2) отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля;
3) отношения, возникающие в процессе обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;
4) отношения, возникающие в процессе привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.



В рамках данных групп отношений необходимо определить границы налогового правового регулирования. По сути это означает, что в рамках перечисленных в ст. 2 НК РФ отношений отдельные виды отношений не регулируются нормами налогового права, а входят в предмет других подотраслей финансового права и даже других юридических образований. Так, например, в рамках группы отношений по взиманию налогов и сборов отношения, обеспечивающие принудительное взимание налогов, сборов и пени с физического лица и организации, осуществляемые в судебном порядке, регламентируются гражданским процессуальным или арбитражным процессуальным правом. Кроме того, если исполнение решения о принудительном взыскании сумм налога, сбора и (или) пени требует обращения взыскания на имущество налогоплательщика-организации или налогового агента - организации, то возникают процедурные отношения, регулируемые другим федеральным законом.

В силу того, что налоговые правоотношения как явление общественной жизни подчинены всеобщим закономерностям существования и развития явлений, то в них отражаются всеобщие, особенные и индивидуальные признаки правоотношений.

Налоговые правоотношения, во-первых, возникают, изменяются, прекращаются только на основе норм законодательства о налогах и сборах. Общественные отношения в сфере налогообложения могут возникать и существовать только в правовой форме, только на основе норм законодательства. Конституция РФ предусматривает обязанность уплачивать только законно установленные налоги и сборы. В этом заключается одно из существенных отличий налоговых правоотношений от частноправовых. Кроме того, исторически гражданские правоотношения складывались фактически и лишь впоследствии признавались государством.

Во-вторых, налоговые правоотношения существуют в сфере налогообложения, призваны воплотить возможности, которые заложены в экономической категории "налог".

Третьим специфическим признаком налоговых правоотношений является их опора на существующую систему принципов налогового права, которые традиционно относятся к подотраслевым. Принципами налогового права в соответствии со ст. 3 НК РФ являются: всеобщность налогообложения, податное равенство, экономическая обоснованность налогов и сборов, конституционность налогообложения, законность установления налогов и сборов.

В-четвертых, для участников налоговых правоотношений присуще свойство налоговой правосубъектности. Налоговая правосубъектность представляет собой способность лица обладать субъективными правами, нести юридические обязанности, закрепленные законодательством о налогах и сборах, а также нести ответственность при совершении налоговых правонарушений.


Николай Николаевич Косаренко,
профессор Национального института бизнеса



____________________________________________________
[1] - Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. С. 296
[2] - Протасов В.Н. Юридическая процедура. - М., 1991, С.51
[3] - Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. С. 85
[4] - Яговкина В.А. Налоговое правоотношение: Теоретико-правовой аспект. М., 2003. С. 63